第三章民主猛兽
每一个有主权的、中央集权的国家都具有潜在的侵略性和独裁性。
一西蒙·威尔（Simone Weil），1933市场自由主义者所争取的新闻和广播自由不仅被市场竞争所破坏，而且又进一步被不负责任的神秘国家权力所破坏。
19世纪初期，罗伯特·索塞（Robert Southey）曾认为，现代国家的维持靠的是笔而不是刺刀，I这一真理得到了普遍的证实。虽然今天所有西方民主国家都碰到了许多问题：长期的放任自流，大部分没有计划，国家各部分间趋向·种松散的共同体，这些共同体不民主的决策结构是多层次的、半超国家的、用各种强有力的控制与歪曲民意交流的机制装备起来。
：引自Willastu Jerdan.《我所熟悉的人》：伦教l866），第413贞
第三章民主猛兽
这一长期趋势的特征已经很明显。公民间民意的流动，受到过时特权和官方信息管理新技术的阻碍。公民间民意的流动还受到神秘的国家主权原则的阻碍，第-一次世界大战以来，不受监督的社团机构的稳定发展，以及那些通常既不向公民负责，也不向大众媒体负责，也不受法律约束的各种隐蔽形式的地方、国家和半国家政府机构和部门的发展，又进一步推动了政治审查。
奇怪的是，不论是主张市场的人还是他们的批评者都没有对这些趋势给以足够的重视，尽管他们很关心我们对民主含义的理解。不负责任的权力总是被看成民主国家的丑闻，然面这些民主国家现在正面对着持续不断的丑闻。现今所有民主政权的核心都包含专制的种子。现代初期专制国家向现代晚期受议会支配的宪政国家的历史性转变已经结束。我们正在进人一个新的政治审查时代，这是一个民主猛兽的时代，在这个时代里，生活是由不负责任的政治机构所组成的，这些政治机构是由不同型号、不同尺码的新式与旧式的笔装备起来的，像罗伯特·索塞所观察的。
一种修改过的关于“新闻自由”的理论必定要与国家对公开限制舆论过程所做的各种形式的干涉进行要协。五种相互联系着的政治审查类型应特别引起注意。它们被描述成理
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然饰与民主
想的类型。我们下面对它们进行考察，以便了解它们。
①紧急状态权力。在西方民主国家，政府企图通过命令、
威胁、禁令和逮捕这些方式威胁各种媒体，让他们屈服于政府的愿望，承认政府的这些做法由来已久。政治约束的这类技巧有两种形式。一是事前约束，它包括所有正式的和卡正式的程序——从与一位政府发言人友好的闲聊和鸡尾酒会，和通过电话进行简单的询问或警告，到发布强制性和处置性标准，由国家权威来审查新闻。二是事后审查。事后审查包括刚刚通过新闻发布过的材料，还包括针对在公民社会中已经容易得到的材料所采取的法律行动。通常这会导致对书籍或音像制品进行禁止、销毁、焚烧、重新分类或没收充公，或把这些材料赖以生产的技术手段没收充公。事后审查也会延伸到关闭报纸、印刷厂以及广播和电视台，它还会包括禁止特殊的反国家组织，审查并惩罚对这类组织抱有同情心的所谓“容忍恐怖主义”的记者。
特别是当国家处于危机的时候，对媒体的这两种形式政治镇压往往就合二为一了。除非这些媒体附属于国家的军械库，否则政治权威就认为媒体没有用或没有合法性。所以，媒体扮演的是一种特殊的政治角色。它们要保证做到，把一种潜在的危机通过公民集体感觉到危机的方式表达出来，它
第三章民主猛等
们还要申明一种主张，即需要国家采取极端行动来消除这一危机，这些都需要通过媒体才能做到。
法国政府在反对阿尔及利亚战争期间对媒体的直接遏制就是一个令人清醒的例子。在从第四共和国到第五共和国的转变过程中，由于害怕戴高乐推翻政府，新闻界就受到威胁、
审查和查封。政府警告编辑们“法兰西”处于危险之中。部长们向记者布置任务，告诉他们什么可以报道，什么不能报道，坚持此类报道要严守秘密。政府对一些特定信息，诸如关于逮捕、驱逐以及反游击队战略运用等新闻强迫发布直接禁令。在宗主国法国，大部分自由的和左翼报纸被无数次查封。报纸出版商受制于大量的由不明身份的袭击者造成的爆炸事件，记者被逮捕并被指控泄露了军事秘密及损伤了军队的士气。
②军事秘密。现代国家权力靠掩盖在秘密面纱内的警察和军队机构发展起来。其原因是显而易见的：国家官员没有比监控更好的方式来了解其国内外敌人，在谋略上胜过这些国内外对手。在20世纪的两方民主国家，这种看不见的“镇压性的国家机器”在不断稳定增长是很明显的。以秘密、狡诈及强迫主张组织的一致性为标志的警察和军事机器是西方
。克劳德·比朗哥：《新自由的历史》（巴黎，1976）.第166页，第173页、
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媒体L民主
民主国家的一般特征，警察和军事机器也深深地与政治民主和沟通自由相对
据坎特（Kant）和其他人观察，军事秘密问题在现代！期政府的运转中是很明显的.例如，这些政府欣赏在危机的时候把告密者安插到敌对方的组织中的做法：战争与革命是典型培育军事秘密的土壤。”不过直到19世纪末，这些笼罩在军事权力阴影下的系统还是在临时发挥作用并且难以捉摸。这些系统可能是由官员组成的特殊组织建立起来的，并与政府部长个人和特定的威胁或突发的危机相联系。否则（像美国）秘密的军事权力是掌握在私人手中的；私人警察机构偷偷摸摸地收集关于社会组织的情报。但是这些在20世纪初却发生了变化。在1909年夏和1911年秋，英国水久性军事秘密机构首先得到了发展，现代官方秘密法案被通过。审查对“国家安全”有影响的报纸的“1）号通告”系统被设计出来。确立了生活在英国的外国人要登记的制度，并开始在邮局全面截取特定类型的邮件，有些特殊的分支机构变成了国内反颠覆机构。
.参见Frnedrich Mcinecke:《鸟基雅维利主义》（New Haven.1957）
？参见Bernard Porter:《1790-1988年类国放治史》（伦敦，1989年）：f.
（GaryT.Marx，《美国的警察监视》（Berkelcy.Cal..1988）
第二章民土福窖
这以后，官僚的牛存本能使永久性地位在国家中得到了保证。保证它们在国家没有危险的时候仍然存在，并分配以更多的预算，在诸如办公室、办公桌、电话、文档和养老金计划这些日常的事情上也备受关心。冷战开始后、由于企图把国内的持不同政见者与国际上危险的敌人联系在一起，在西方民主国家进一步加强了秘密警察和秘密军事机构的地位。
这导致政治审查在国家权力的心脏有了永久性的、很好的组织形式，政府定期控制官方的新闻发布，定期核准有关“国家安全”的新闻发布。情报被分类加密。文件不让公开。航脏的诡计被掩盖。有些公民的电话被窃听，未经司法许可可以破门而入办公室。在情报、军队和警察部门工作的官员要有终生保密的义务。
最近，军事秘密的增长已产生了不同寻常的影响。被选举出来的国家执行分支机构窥探它们的潜在对手，并系统地向立法机关提供假情报。C警察采取秘密的准军事行动，对抗和平的反对者与暴力的反对者。在民选出来的权威背后进行着全面的军人集团的活动，并且，国家议会的秘密已成为用参见Jeffrey C.Alexander:《水门与公民社会的叙述》
：Theador Draper，“Rcagan’s Junta”.lhe New York Revicw of kxlk、（29 Jan-
uary 1987）、pp.5
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媒恤与民主
来保护运用议会的谋略。最后，秘密军事权力现象已扩展到政府间谈判这一领域、例如，北大西洋公约组织的日常行为事务就涉及国家防御官僚机构与跨国防御组织的整合，反过来，这又创造了逃避某些单个成员国家、政府或议会控制的权力中心。超国家的军组织从立法机关转移走了决策权。
他们提高了民选出的政府活动的不负责任性和秘密的水平。并且，由于超国家组织的增长又鼓励了特定的政府声称自己有与其他政府进行政治妥协的必要，这就导致了政府到处确定其“灵活”的谈判地位，因而阻止议会机构涉足于超国家的谈判。
③说谎。政治上说谎这种肮脏的交易，是民主（和其他）政体的一个独有特征，政治是一种既制造假象，又让人们相信这种假象的艺术。政治家非常依赖这种艺术。因此，人们对政治家的言论不能轻易相信，而是要看他是如何做的。说谎这种行为是现代国家早期所遗留下的部分遗产、在国家刚刚建立和民族国家政治形成期间，政治道德很少把说谎考虑在内。坎特（Kant）坚决主张，说谎从未被看成是正当行为，说谎从来也不可能把一位朋友从凶手中解救出来，这是在法）Norberto Bobbi.“民主与无形的权力”，在《民主的木来》·书（Cambricdge.
1987）.pp.79–97。
第三章民主猛兽
国大革命热月政变期间他所提出的反对本杰明·康斯坦特（Benjamin Constant）的一种主张、这种主张是在现代政治权力这块不毛之地上的一种呐喊。彻头彻尾的说谎和所谓的秘密总是被看成是达到政治目的的合法手段。
在近几年来，政治说谎艺术不仅具有特别强的魔力，而且又采取了两种新的形式，这是无数政府新闻官员所使用的公共关系艺术：找不到批评的痕迹，让记者保持愉快心情，细心地为大众消费准备故事以便让他们信服。通过公共关系得以发展的这种说谎艺术在美国得到了普遍的发展。在美国，白宫工作人员定期为总统设计一种媒体形象。行政机关被看做是一种不断努力的公共关系，要对不同政府部门的声明进行审查与协调；巧妙地设计新闻发布会；委任特定的记者；设计好问题；不允许连续提问。自杜鲁门以来，行政机关都小心翼翼地准备公开演说，帮助参加新闻发布会的记者确定议事日程。行政机关为媒体提供广泛的“服务”，诸如，会见、照相、背景会议、提供便利的旅行条件、每日送给报界刊登的声明。新闻发布会对于优雅的说谎来说是特别重要的场合。有些情况简介允许发布，有些则不允许公开发布，仪当做背景材料。如果这些虚假的方法失败的话，行政机关就试图惩罚媒体，把新闻报道看成是不公正的、不适宜的。在
然饰，民主
极端的情况下，甚至不让对行政机关有敌意的媒体成为官方消息的提供者，
政治说谎艺术有时也以专业科学语言形式出现。例如，越南战争期间，日常说谎行为在美国的民用和军事部门激增。这种说谎形式把自己限定在假设的空间内，对外封闭起来，通常反感、特别不喜欢偶然的、原始的判断，支持复杂的深谋远虑。智囊、咨询者提供的信息是政治说谎艺术的力量所在。它假装使用一种科学语言把不同的事物混在一起。
④国家做广告。特别是在专制阶段，现代国家早期的统治者，认为自己是由各具特色的阶层团体组成的社会的发起者和原则的确立者。这些国家权力的行使者，通过协商及散播奥论来保护自己，并使自己的地位合法化。索塞对刺刀和笔的评论就是注意到了舆论的作用。在欧洲，1665年首先出现在《牛津报》（Oxford CGazette）标题下的《伦敦报》（Lon don Gazette）就是政府最著名、最有影响的广告宣传机器。
它为翻译外国新闻提供官方渠道：“在外国邮件中有的信息，
①In the Amcrcan context，this trend is examined by George C.FdwardsⅢ，The Pubic Presudency.The Pursait of Papular Support（New Yerk，19R5）；and Michael Grosman and Martha Kumar，Hortraying the lyesident:The White House and the Media（Raltumore.1981）
③Laurence Hanson:（1695-1763年的政府与新闻》（伦敦，1936年），第四章。
第三章民主猛兽
在这种报纸上也有”，这是一个不断重复的过程。它有一个单独的折页，报告国王对议会发表的演说，并为王室的声明和英国枢密院的决议提供空间。法院中的升迁也向公众报告：在公报上宣布任命仍然是职业生涯进展的例行公式。此外，这份报纸也刊载消息灵通人士提供的消息，公布政府彩票获得者名单，也为赤裸裸的广告和江湖医生的处方提供方便，这就是18世纪新闻业的一个显著特征。
现在，《伦敦报》的这些方法已经比较复杂了，并成为所有西方民主政府的一个常规的特征。政府做广告是一项大的、
重要的商业活动。在英国，国家权力的变迁需要花费近2亿英镑的预算，国家成了第二大广告商，报纸涉及竞选运动的每项政策。国家做广告的费用稳步增长，为所有民选政府提供了巨大的敲诈勒索的权力。因为大多数独立的报纸、广播电视台特别依赖这些广告收入，以维持自己的生存。政府以撤出这些资金相要挟，就会使新闻媒体屈从于压力，否则就得冒破产的危险。政府还利用部分大众媒体，泄露出小道消息，介绍“院外活动集团”的活动，包括政府竞选广告宣传、
官方新闻发布及通过透露风声等方式试探公众舆论的反应。官方委任支持政府观点的专家，使官方消息合法化，使媒体
④larryJ.Sabato:《政治协商的兴起》（纽约.1981年）、
媒体，民t
舆论易于受政府管制。”
通过电视和广播对政治领导人进行有倾向性的积极的采访.是国家做广告的一个不太明显，但很重要的例子。近些年来，有些新闻工作者坚持认为，作为公民的观众有权知道政府行为，新闻工作者与行政官员间的密切关系得到发展。政治采访变成政治说服与政党进行隐蔽宣传的工具。新闻采访这一公开形式保留下来，但是，采访内容本身受到被采访者提出的基本规则的限制。新闻采访者设计让政治家能够回答的问题，取悦政治家，让他们说出自己喜欢讲的问题。新闻记者爬进了政治家的口袋里。政府的声明变成了“高级谎言”。这种趋势被一家英国广播电台的领导人简单归纳成这样几句话，“当电视变成了市场，而不是宣传的媒介时，政府做广告显示出来的投人就令记者们吃惊了。在过去，新闻官员曾想控制新闻记者对新闻内容的理解，把他们当做宣传的一种途径”。如今，他们把新闻记者看成另一种途径，-一种更为多变、与广告相类似的途径。报纸可以采访一位政治家，而不篡改他所讲的每一个字。但在电视上，就要通过编辑对访
：Edward S.Hcrman and Curry）“Sullan:《恐静主义工业：形城我们对恐怖看法的专家和机构》（纽约。1990年
第三章民土猛兽
谈进行有效的控制。仿佛露面是由被采访者所控制。
⑤社团主义（corporatism）。20世纪，通过谈判、许可证与合同手段，扮演政府角色的私人部门组织网络已经很普遍。大量公共决策不是由行政部门，也不是由立法部门或市场做出的，而是在社会组织的代表们之间进行讨价还价，或者这些公民社会组织的代表与国家进行讨价还价之后做出的。
这种社团主义程序源于国家有考虑地把自己的大量功能推卸给非国家的公民社会组织，这些特别有影响的组织要求分享政治权力。结果，国家和公民社会的边界就互相缠绕在一起。他们只能通过讨价还价、争夺和妥协来调解公共和同家机器、私人和非国家机构间的关系。社团主义是国家干预的一个过程，国家订立合同把官方地位让给利益集团和组织，这些利益集团和组织，在或大或小的程度上按照一定的程序负责执行公共政策。社团主义是在国家领域延伸进公民社会，引自BBC世界日主持人johnt’usa“电视市场策略”，the Independent（17
May 1989），p.21：cf.J.Heritage，”Analysing News Interviews:Aspects of the Production of Talk for an Ovcrhearing Audhence”，in T.Van Dijk，Handloxok ef Dnscourse Awalsts（Lndon，1983）.
②P.Schmtter and G.Lehmbruch:《社闭调解趋势》（1.ondon，1979）；Claus Offe，Disorsanized Caprtalism.Conteimbarary Transformatams of Wark and Politis，ed.John Keane（Caumbridge，1985），chapter 8；and 1.Modhen and A.Rosas.lucdirect Publac Adminislration in Fourtcen Count，ies（Alxo，1988）.
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媒能，民十
即国家的某些功能社会化的同时，从战略上让公民社会组织在国家内部发挥重要的功能，即部分公民社会的政治化。这一过程的模式很复杂、并重香在·起，方式也很灵活：它涉及不同层次的决策，仿佛运用功能决策模式.通过填充政治代表领地的形式扩大了普遍的公已权。会、商会、职业协会和其他的些组织变成了公共决策的整体性的、必不可少的组成部分，因为它们垄断了有关政府的信息。它们也常常大量运用控制它们自己各自选区的措施、但这并不能保证社团主义程序的“公开性”和“代表性”他们倾向于做高层的杰出人物。政府全体职员并不直接受制于议会选举和控制。那些私人讨价还价的组织在结构上也官僚化了：这些组织的谈判者倾向于把所有具有会员资格的纵向与横向的所有人员工具化，这些人员都属于决策者的行列，他们会从法人闭体的角度确定议事日程。决策的代价转移给影响小、组织差的公民社会组织，
社团主义程序在隐蔽与非法的面纱后面得到了发展。虽然，这种程序，政治风景中的这种长久的特征。几乎没有被（①A.Cawson在《有组织的利益集团与同家：资本主义中观研究》-…书提出的宏观、中规、微观法团容序；（G.L.ehmbruch and P.Schtnitter；《法闭决策类型》（伦教，1982年）；and W.Srecck and P.Scbnituer:《私人利益的政府》
{伦教，1985），
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赋予合法的形式，也不必受制于公共义务的要求，但它们构成了一种隐蔽形式的政府。I社团主义程序没有必要公开露面，也不必解释和说明自己行为的正当性。决策者既没有义务就可能的选择事宜事先广泛地征求意见，也没有义务事后公开地说明他们的花费，或所确定的甘标实现的成功与失败的程度。
在西方民主国家中出现的这5种互相联系着的趋势，正日益引起人们的担忧。在通常情况下，这种日益增长着的政治权力，既不向公民或大众媒体负责，也不受法制的约束。
如果法制意味着从体制上把国家的专制权力从政治生活中根除掉的话，这里的专制权力指的是一种免受公众评价和批评的权力，对外部环境无动于衷，从它所处的环境中学不到任何东西的权力，那么我们可以毫不夸张地说，在西方民主社会中正在出现一种违法现象。
在英国，这个议会民主的大本营，这种违法现象屡见不鲜。更糟糕的是，国家对舆论进行合法的审查以及国家对已经审查过的内容再加以审查的行为正在不断蔓延。令人吃惊的是，这类行为还在不断增加，实际上，行政权力是不受司xPatrnck firkinshaw:《影子政咐》《伦教，1985）
4.V.DIeey:《宪法研究引论》（伦教.1885）.
然饰与民主
法审查的，议会儿乎控制不了政策的制定与实施。半政府机构（非政府组织）、地方权威和部门制定所有的规章制度，他们认为这些决策根本没有必要听取外部的建议。通常来讲，不论建议是什么时候提出的，都是单方面的事情，公民根本没有途径了解宫方是否不恰当地受到了私人利益集团的影响，甚至公民也没有权力了解官方最终所做的决策是否合理。
政府的各种强制性行为又大大地加强了国家的这种违法行为。在20世纪80年代，英国撒切尔政府就企图通过指责那些无所顾忌发表言论的公仆来保护官方的秘密，在公共机构内建立一种小心谨慎、沉默的、神秘的文化。？在马尔维那斯（Malvinas）之战期间，撒切尔政府就打了一场“信息战”。
军事秘密与行政机构被进一步加强，通过撒谎和错误的信息来控制公众舆论，新闻部门被鼓励与政府-一起共同策划对信息的歪曲。②撒切尔首相加强了防止恐怖主义法，认为民主国家一定要找到可以清除恐怖主义分子与劫持人质者所依赖生存土壤的方式。⑤这就是要对英国BBC广播、电视新闻以及
①参见David Caute.The Fspicinage of the Sains.T’wo Eaxays on Soence and the State（London，1986）.pp.99-212.
②参见the xccount of Robert Harris，Gottha！The Mcdla，the（uwerpment and the Falklands Crisis（Loudon，1983），
3撤朗尔督促新闻界扼杀恐怖主义者。
第三章民土猛兽
纪录片进行公开的审查：英国外交大臣企图阻止考察SAS1988年在直布罗陀射杀IRA成员的纪录片。保证戏剧性的纪录片和其他节目不可分割的建议很盛行。受雇于卫报（（Guardian）、英国独立报（lndcpcndent）、观察家（Observer）和泰晤1邮报（Mail on Sunday and Sunday Times）的新闻记者因为涉及国际恐怖主义的文章而受到恐吓和起诉。现行修改过的官方保密法（1990）强迫现役和以前在安全和情报部门工作过的人要发誓终生绝对保密；特别是在刑法中，一个人若没有进行防卫的机会，他就要被宣判有罪。这项保密法禁止向别国官员或记者泄露消息，政府通告他们要遵守这·法律。涉及国防和同际关系，这项法律把“导致破坏性的泄露秘密”确定为国防上的犯罪。在下述情况下的泄露就被认为是破坏性的，一是可能伤害到武装力量的某个部分，或者危害到大英帝国的海外利益，或者是严重阻碍了对这些利益的促进和保护，总之，这里存在着明显的自相矛盾之处：许多市场自由主义人士喜欢谈论需要不加审查的自山沟通市场.然而同时他们又反对或不同情公民扩大法制，削减专断和神秘政治权力的企图。①他们的市场“自由主义”与政治上的新保守主义和文化上的独裁主义并存。市场自由主义对自由沟通市场的0撒切尔政府的观点就是典型的例子、
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这种看法被看成是它们需要一个强大的、具有权威的国家，这种国家扮演着一个市场最高统治者的角色。连续性的行政权力、有治国之才的政治家采取的大胆的决策行为、政府坚持民族传统和土地法、反对国家和市场的国内外敌人构成了
“自由”社会的主要支柱。
从这个意义上讲，是市场自由主义挽救了国家占老的主权原则。从源头上来说，若脱离了它所赖以诞生的绝对君主专制制度，国家的这种主权原则就失去了意义。根据现代早期像布丹、霍布斯这样的作者所提出的关于国家主权的各种各样的理论，人民是迫切需要有一个首脑的共同体的。从根本上来讲，这种首脑是不可分的和绝对的。特别是在面临公共灾难和这个政治共同体面临危机的时候，它就有让它的国民保持沉默并代表他们的利益讲话的绝对权力。主权是一种世俗的上帝，这种权力类似于主人向他的奴隶发号施令的权力，类似于父亲管教儿子的权力。受“国家安全是至高尤上的法律”这一原则的指导，无论是出于上帝的权力、自然法，还是出于征服这种现实的需要，主权就是义不容辞地、尽可能狡猾地进行统治。主权需要帝国的神秘性，也就是说，它是以神秘和国家权力的光环为基础的。它得不断地提防来自国内外的敌人。它必须是一种讳莫如深的、真真假假的统治